国发[2010]19号、财预[2010]412号文的解读
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日期：2017-12-01
2010年6月10日，国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），提出了对地方投融资平台进行清理、规范的要求。8月19日，国家财政部、发改委、央行、银监会共同下发《关于贯彻<国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412号），对19号文相关事项进行了进一步的说明。目前，全国各地方投融资平台正在全面开展清理、规范工作。
（一）国发〔2010〕19号文摘要
“地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。”
“纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。”
“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。”
“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。”
“银行业金融机构要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。” “除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。”
（二）财预[2010]412号文摘要
“清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。
“融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。
“‘融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务’，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。” “‘在建项目’是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。”
（三）对19号、412号文的解读
1、文件出台的背景
随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是在加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用；尤其是在应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展的过程中，融资平台公司发挥了重要作用。
但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。
2、主要内容及措施
（1）抓紧清理，原则是分类管理、区别对待：公益性项目，无现金流入，依靠财政性资金偿还的项目；公益性项目，但有 现金收入，主要依靠自身现金流偿还的项目；非公益性项目。
（2）对融资平台公司进行集体规范：一是只承担公益性项目，全部依靠财政性资金还款的公司予以撤消；二是对承担公益性项目建设，同时负责建设运营管理的公司，剥离融资业务；三是承担经营性项目的投融资平台要规范行为，采用商业化运作的方式。
（3）加强银行的信贷行为管理：凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。
（4）坚决制止违规担保：地方政府及所属部门、事业单位，不得为融资平台公司提供担保。
（5）确保组织领导，确保政策落实。
3、通知下发的目的及影响
国发〔2010〕19号文出台主要目的是加强对地方政府融资平台公司的管理，有效防范系统性财政、金融、社会风险的爆发，保持经济持续健康发展和社会稳定。
从近期来看，国发〔2010〕19号文对全国地方投融资平台当下的投融资工作将产生严重影响，融资受挫、资金链断裂，可能导致工程建设的停滞及企业金融、信用风险的提前爆发。
从中长期来看，文件的出台是地方投融资平台化解风险、减轻压力、丢掉包袱的机遇，是实现融资平台公司战略转型，实现可持续发展的机遇。
（一）国发〔2010〕19号文摘要
“地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。”
“纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。”
“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。”
“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。”
“银行业金融机构要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。” “除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。”
（二）财预[2010]412号文摘要
“清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。
“融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。
“‘融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务’，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。” “‘在建项目’是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。”
（三）对19号、412号文的解读
1、文件出台的背景
随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是在加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用；尤其是在应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展的过程中，融资平台公司发挥了重要作用。
但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。
2、主要内容及措施
（1）抓紧清理，原则是分类管理、区别对待：公益性项目，无现金流入，依靠财政性资金偿还的项目；公益性项目，但有 现金收入，主要依靠自身现金流偿还的项目；非公益性项目。
（2）对融资平台公司进行集体规范：一是只承担公益性项目，全部依靠财政性资金还款的公司予以撤消；二是对承担公益性项目建设，同时负责建设运营管理的公司，剥离融资业务；三是承担经营性项目的投融资平台要规范行为，采用商业化运作的方式。
（3）加强银行的信贷行为管理：凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。
（4）坚决制止违规担保：地方政府及所属部门、事业单位，不得为融资平台公司提供担保。
（5）确保组织领导，确保政策落实。
3、通知下发的目的及影响
国发〔2010〕19号文出台主要目的是加强对地方政府融资平台公司的管理，有效防范系统性财政、金融、社会风险的爆发，保持经济持续健康发展和社会稳定。
从近期来看，国发〔2010〕19号文对全国地方投融资平台当下的投融资工作将产生严重影响，融资受挫、资金链断裂，可能导致工程建设的停滞及企业金融、信用风险的提前爆发。
从中长期来看，文件的出台是地方投融资平台化解风险、减轻压力、丢掉包袱的机遇，是实现融资平台公司战略转型，实现可持续发展的机遇。
